鹰潭市月湖区国税局局长 张建昌

    个体税源管理难的问题，是每个基层税务征管部门都会遇到的一个棘手的事情。其存在的问题主要体现在以下几个方面。

    一、纳税人自觉纳税意识不强。自觉纳税本是我们每个公民应尽的义务，可真正接触实际时，却不那么情愿将"自己口袋中的钱"掏出来；他们一味强调自己生意难做，千方百计寻求税收优惠政策，单方面注重自己的权利，而忽视了自己应尽的义务。比如：几乎没有哪个个体户会因自己的定税比实际的税收低而要求税务部门调高税负的，基本上都是在税务部门核定税额时，想方设法托人情找关系想少定税。或者采取隐瞒收入等方法偷税。加之，由于我国税收法律制度仍不健全，对税收违法行为的查处，打击力度还到不了位。因此，较多的纳税人产生了（偷税）"不偷白不偷，偷了也白偷"的观念。虽然国家花了很大投入和精力搞税法宣传教育，但始终未能从根本解决纳税意识差的观念问题。

    二、资金监控难，个体经营户的经济活动大多采取现金交易形式，少数通过银行转帐结算货款的也因其多头开户，以及以个人储蓄存款名义进行而难以核实，使个体管理失去确定其经营情况的实体证据，货币流动是经营活动的反映，不能确定其货币流动又何以确定其经济活动，确定其应纳税额。

    三、普通发票管理难。普通发票货物交易和应税劳务的合法凭证，但是其管理和使用较为混乱，除了大量存在转借、涂改、假票、假"丢失"、虚开等情况外，开据取得发票随意性较大，绝大多数纳税户购进商品不索取发票，销售商品也不开具发票，因而使个体税收管理征管失去了确定其经营情况的重要法律凭证，可以说目前普通发票在个体税收征管方面未能发挥应有作用。在推行核定金额内购票抵顶办法以后，纳税人在低成本、高收益的利益驱动下，纷纷购买商业零售定额发票并到处贩卖，这种情况几乎泛滥。由于定额发票早期的推广，目前使用商业零售定额发票的用户多，且消费者不易区分与营业定额发票的区别，所以这种买卖发票的行为很难查处。

    四、业户控管难，个体经营户流动性大，变动频繁，在实际征管中一户多照（营业执照），一照多户，不辞而别，打一枪换一"照"和假停业等现象比较普遍，加之工商管理营业执照办理范围与税务登记证办理范围不吻合，以及国、地税征管范围的不同，使得征税对象很难准确确定，形成大量漏征漏管户。

    五、税收政策性强，实践中具体操作难度大。个体税收的税收优惠主要包括起征点、免税等。理论上，征与不征、征多征少都体现了党和国家的经济社会政策，事关一定时期的社会经济发展目标的实现，事关社会经济可持续发展的实现。但我们在实际的个体税收征管工作中，对税收优惠政策的执行操作难度较大。一是税收优惠往往具备一定的条件限制，"应税"与"非税"（如自产农产品与非自产农产品、起征点等）临界点在实际工作中难于明显划分，优惠对象把握困难。二是随着个体工商户经营范围、经营规模的不断变化，税收优惠对象变更频繁，税务部门难于应付。并且，从非税收优惠对象变为税收优惠对象易；从税收优惠对象变为非优惠对象难。三是税收优惠的执行，增加了对非税收优惠对象依法征收的难度。个体税收自身的固有的特点，更加大了以上税收征管的难度。

    六、税收信息来源渠道狭窄，税务机关掌握的税收信息存在严重的不对称性。社会性的协税护税机制尚未形成，税务部门要取得如工商、银行、经贸等外部相关信息困难重重，从而也使得获取的纳税人信息资料失去时效性，造成了税务机关信息来源渠道狭窄，掌握的税收信息存在着严重的不对称性，税源管理成为税务管理中薄弱环节，影响了对纳税人的有效控管。

    七、全民护税意识差。全社会公民还没有真正意识到"税收连着你我他，关心爱护靠大家"的内涵。没有参与维护税法政策贯彻执行的意识，因此，往往消费时为少出钱而该索取发票的不索取发票，发现偷税的也不举报，存在着多一事不如少一事的错误想法，总认为偷税是偷国家的，与我毫不相干，却不知因为偷税的存在，国家财力就少了，社会公共设施投入自然会少，人们的公共消费水准就会降低。产生税收是税务部门的事的错误认识，表现为协税护税消极被动。

    八、个体税收征管发展目标不明确。税收征管措施散、乱，个体税收征管质量难以改善。个体税收征管是一项长期的重要工作任务，是一项系统性的工程，涉及诸多方面的问题，需要多种手段并用、综合治理。实践中，我们缺乏综合性、系统性、长远性规划，征管发展目标不明确，有时体现出了"能收多少，就收多少"的短期税收征管行为。一是税收宣传、征收、管理、稽查相分离，相互之间缺乏有机联系。二是面对不同类别、不同特点的个体工商业户，征管手段和办法简单、单一，缺乏力度。三是纳税秩序整顿、规范不衔接，个体税收征管陷入"混乱---整顿--再混乱--再整顿"的恶性循环怪圈，税收管理中后续管理的稳定性、巩固性不强。
九、税收考核体系不科学、实用性不强，个体税收征管质量难以提高。现行各级税收目标考核体系一直遵从于"以组织收入为中心"的税收工作指导思想，考核侧重于税收收入总量、企业税收，对征管质量的考核较弱。而对税收规模相对较小的个体税收则无有力的约束指标。即使是在征管质量考核体系（即征管"七率"）中，也常因"以数据考核数据"的考核方式使考核结果与考核对象实际分离，征管工作质量考核数据达标了，而税收征管真实质量并没有达标，征管工作难以再上新台阶。

    针对上述存在的问题，笔者认为税务部门应从以下几个方面加强管理。

    一、加强税法宣传，提高税管人员素质以及全民纳税意识

    首先，为确保做好个体税收征管工作，一方面应提高干部及代征人员思想认识，树立起讲政治，爱岗敬业的思想，增强集体荣誉感，规范办税行为；另一方面应加强业务培训，努力提高全体税务部门的业务素质。其次，税法宣传既要讲究形式，又要注重实效；既要宣传税收的基础知识，更要宣传社会主义税收的重要性和作用；既要有面的先进事例，又要有反面有影响力典型教材，以不断增强税法的威慑力，更要宣传《新征管法》中纳税人的各项权益，把宣传的重点放在广大纳税人身上，以不断教育和促进广大人依法纳税，增强全民纳税意识。

    二、严格税务登记管理。税源管理先要"管住"才能"管好"。税务登记既属于征管工作的常规性工作，更是征管工作的基础。依照《税收征管法》和《税务登记管理办法》的规定，起征点以下业户，同样要办理税务登记、纳税申报、发票领购、税收咨询、税款核定等项工作，并建立未达起征点户的台帐，随时掌握免征户的登记情况，建立户籍管理制度，对业户建立户籍档案，临界点上下的业户都要建立档案，做到户户有档案、档案完整齐全，要求全部上CTAIS实行电脑管理，同时，加强与地方税务局、工商部门等有关部门的联系，进行数据比对，及时沟通相关信息，启动使用《责任区管理电子台帐》，将从工商登记交换来的本月应办税务登记信息，划分到每一个责任区管理员，对达不到起征点的个体户专门登记造册，建立征管台帐，登录纳税人名称、地址、核定定额等详细信息，加强源头控管，堵塞征管漏洞。

    三、加强发票管理，促进以票管税

    发票是财务收支的法定凭证，是经济交往的商事凭证，是税务稽查的重要依据，管好了发票就等于管住了税源，发票管理目的就是提高征管水平。因此要花大力气抓个体户在发票使用上的规范管理，要采取行之有效的措施促进纳税人按规定使用发票，达到以票管税的目的。具体来说要做到以下几方面的结合：第一是发票管理与纳税申报相结合，提高纳税申报质量，每次换票，必须由税务干部在领票申请单上注明上期发票使用情况、税款申报情况；对未达起征点户生产、经营所需的发票数量实行有效控制，并制定未达起征点户发票开具、保管和缴销等管理办法。对未达起征点户开具的发票要指派专人家逐一审核，大笔销售行为要到购货方实地核实，缴销的发票分纳税人进行登记，以便备查。未达起征点户如果当月发票开具金额达到起征点的，按其发票开具金额进行征税。第二是发票管理与纳税户管理相结合。严格执行发票盖章制度，由税源管理人员负责监督纳税人在领购时加盖发票专用章，发现有纳税人违反使用发票的行为的除补税罚款外，必须限期整改或取消领票资格；严格实行以票控税，对领购普通发每月审查一次，根据检查情况，及时调整定额。第三是发票管理与规范行政处罚相结合，消除以前发票管理中存在的重补轻罚的不良现象，并实行严格的过错责任追究制度。严格检查，定期组织人员对未达起征点户发票领、用、存情况进行检查，对为其他纳税人代开发票或转借、倒卖发票的行为，严肃处理，处罚金额从高从重（不得少于1000元的罚款），决不姑息迁就，维护正常的税收秩序，不断改善治税环境，提高征管质量。

    四、加强户籍巡查力度

    对未达起征点户定期开展查，尤其是要加大对A、B类业户的查力度，及时掌握其生产、经营变化情况，要每月对业户查二次，并采取行之有效的方式，核实临界点业户的经营收入，逐月确定其经营收入，对达到起征点以上的业户，及时转入起征点以上业户管理，迅速恢复征税，并对巡查的情况及时记录在案，以备查阅检查；对月度实际经营额超过起征点的未达起征点，税收管理员应该依照法律、法规规定向纳税人下达《限期缴纳税款通知书》，实行定期定额方式缴纳税款的未达起征点户，如其实际经营额连续一定期限超过起征点的，税收管理员应将情况反馈税务征收管理机构，下达《核定税款通知书》敦促其依法纳税。

    五、规范个体征管，促进税负公平，减少税源流失

    对个体户税收征管是否有效，取决于征管的手段是否科学规范。就当前而言，各地对个体户征管的手段主要有：查帐征收、查定征收、核定征收和定期定额，由于个体工商户经营规模普遍较小，财务核算尚欠规范，因而更多的比例是采取定期定额征管方式。由于对核定定额程序和方法不同，导致核定的效果也不尽相同：有的采用费用倒轧法；有的采用租金测算法；有的采用典型调查法；有的由按行业毛利法。在实践中，我们感到用上述方法测算核定个体户的定额虽然简便易行，但还存在不够规范、统一、科学。实践证明比较科学合理的征管办法是：同等路段，同行业，同样规模的个体工商户其税收负担应基本相同，在这样一个前提下，结合本地的实际情况深入基层进行认真调查摸底，在个体工商户对自身经营情况自报基础上展开典型调查，然后集体民主评议，力求与个体户实际经营状况最大程度地接近。并对未达起征点户和新办个体户的定额进行定期公告，个体户根据公告可以提出异议。这样既有利于税务的公开透明，又有利于公平税负，易于被广大个体工商户接受。建立公平竞争纳税环境，避免"暗箱操作"，由税务管理员说了算，通过纳税人、群众代表、税务人员三方面结合起来，按评议结果来定，改变过去税务管理员"一言堂"，增加工作透明度。

    六、加大税收执法力度，严厉打击税收违法行为

    国家税收具有无偿性和强制性，我们应严格按照新的《税收征管法》对个体工商的涉税违法行为在经济上和法律上追究当事人的责任，对违法者，采取严肃的、有效的处罚手段。许多事实表明，个体户税源散，征收难且偷漏税严重，要解决这个问题，一方面，要加快税收立法步伐，要赋予税务部门查处偷、抗税案件时更多的执法权，以加大强制执行力度。另一方面，要加大打击税收违法行为的力度，对未按规定办理税务登记、未按规定时间缴销普通发票或弄虚作假的免征户，严格依法进行查处。同时，加大力度对免征户进行清理，特别是修理修配、家电、家俱、批发、专卖店等免征户要进行专项检查清理，达到起征点的要恢复征税，有偷税行为的要加大处罚力度。对已查处偷抗税案件，要一律处一倍以上的罚款，涉及税收犯罪的坚决移送司法部门处理。现在我们在处理各类涉税案件时，一般侧重于经济上的处罚，在法律上一般不予处理，然而只有追究其违法行为在刑事上的责任且从重处理时才能对违法者形成强大的威慑力，收到良好的治理效果。

    七、依靠多方面力量，建立多层次的协税护税网络，不断增强税源监控能力

    个体税收征管是一项社会工作，税务部门作为其中的一环，首先必须在上级部门的协调下，建立与各行政部门的协调联动制度，及时对个体户的信息进行交流；特别是政府、工商、银行、司法等部门的配合支持尤为重要。比如税务与工商配合方面，为了防止漏征漏管户，工商部门将登记住处定期传达室递给税务部门就显得尤为重要，同时也节省了一定的人力、财力，有效地堵塞了漏管户。

    八、加强内部考核管理

    首先要建立健全各项工作制度，如《税收管理员制度》、《岗位目标责任考核办法》、《岗位责任追究制度》等一系列配套制度，对工作进行量化、细化、对工作不负责任、玩忽职守、徇私、弄虚作假，故意多核或少核应税税收入等行为，视其数额大小，情节轻重，分别给予行政处理和纪律处分，情节严重，构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。同时，要强化监督考核，采取月份考核与年度考核相结合，对不按规定程序进行定额核定、公开，造成税款流失的，严格追究执法过错责任。将考核结果与单位领导人和个人的工资、奖金挂钩，奖优罚劣，增强税务人员的工作事业心和责任心。